為夯實城市防范應(yīng)對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的空間資源保障基礎(chǔ)，強化國土空間防災(zāi)安全韌性，推進(jìn)災(zāi)害防治重點工程建設(shè)，提升城市綜合防災(zāi)安全的功能韌性、過程韌性和系統(tǒng)韌性，建立與“更可持續(xù)的韌性生態(tài)之城”相匹配的綜合防災(zāi)減災(zāi)空間治理管控，市應(yīng)急局與市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合組織編制了《上海市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2022—2035年）》。

一、規(guī)劃目標(biāo)

到2025年，災(zāi)害事故風(fēng)險防控能力明顯提升，監(jiān)測預(yù)警融合發(fā)展，綜合應(yīng)急救援響應(yīng)有力，基層基礎(chǔ)能力顯著增強，數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用深入，民眾安全意識及自救互救能力大幅提升，城市綜合防災(zāi)減災(zāi)工作良性發(fā)展可持續(xù)態(tài)勢明顯。

到2035年，城市綜合防災(zāi)安全功能韌性、過程韌性和系統(tǒng)韌性顯著增強，城市綜合防災(zāi)安全維持力、恢復(fù)力、發(fā)展力全面提升，城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系高效科學(xué)，城市綜合防災(zāi)安全空間韌性格局基本形成，重要防災(zāi)減災(zāi)工程布局科學(xué)合理，安全韌性城市基本建成，具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的城市安全保障能力全方位增強，人民群眾生活更安全、更放心。

二、城市綜合防災(zāi)安全韌性體系

城市綜合防災(zāi)安全韌性體系由功能韌性、過程韌性、系統(tǒng)韌性組成。規(guī)劃以管理功能、防御功能、布局功能、社會功能為核心，完善城市綜合防災(zāi)安全功能韌性；以維持力、恢復(fù)力、發(fā)展力為導(dǎo)向，強化城市綜合防災(zāi)安全過程韌性；以風(fēng)險信息集成化、監(jiān)測預(yù)警一體化、防災(zāi)減災(zāi)智慧化為要點，鍛造城市綜合防災(zāi)安全系統(tǒng)韌性。

一

城市綜合防災(zāi)安全功能韌性

以風(fēng)險防控體系、監(jiān)測預(yù)警體系、應(yīng)急救援體系建設(shè)為重點，增強城市綜合防災(zāi)安全管理功能。要不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、屬地管理、多方參與、協(xié)同聯(lián)動的工作體系，不斷完善責(zé)任清晰、分工明確、區(qū)域協(xié)調(diào)、共建共享的城市災(zāi)害事故風(fēng)險防控體系。要強化陸海統(tǒng)籌、天地一體、覆蓋全市、輻射長江三角洲、要素完整的全災(zāi)種觀測監(jiān)測及預(yù)報預(yù)警體系建設(shè)。要構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的綜合應(yīng)急救援體系。

以冗余理念為導(dǎo)向，增強城市運行基本“生命線”防御功能。提升能源供給可靠性。培育城市能源多元需求，大力提高應(yīng)急能源供應(yīng)能力，強化應(yīng)急能源服務(wù)站點空間合理布局。提升原水、供水、應(yīng)急水保障能力。強化長江三角洲區(qū)域原水聯(lián)動、互補互備，開展市域水源地互聯(lián)互通，加強應(yīng)急供水深井建設(shè)與監(jiān)控管理。打造綜合立體交通網(wǎng)。推動多種交通方式之間有機銜接，推動區(qū)域航空機場群、區(qū)域航運、區(qū)域綜合運輸走廊聯(lián)動建設(shè)。推動設(shè)施網(wǎng)絡(luò)立體連通。加強生命線工程“分布式”建設(shè)，強化終端設(shè)施神經(jīng)元和感知設(shè)備建設(shè)。加強公眾通信網(wǎng)絡(luò)的韌性建設(shè)。保障緊急狀態(tài)下人民基本生活供給。增強重要農(nóng)產(chǎn)品儲運能力，提升外省市重要農(nóng)產(chǎn)品的調(diào)運能力。

以“平戰(zhàn)結(jié)合、平災(zāi)結(jié)合”為關(guān)鍵，增強城市綜合防災(zāi)安全布局功能。提升整體空間韌性?？茖W(xué)劃定防災(zāi)分區(qū)，實施分級管理，形成規(guī)劃指引和差異化的資源配置導(dǎo)向。強化關(guān)鍵要素布局。重點針對洪水、地震等重大自然災(zāi)害，全力滿足應(yīng)急情形下避難、休憩、供給等需求。完善空間規(guī)劃銜接，落實城市綜合防災(zāi)減災(zāi)部署。打造空間治理格局。強化社區(qū)、街區(qū)作為綜合防災(zāi)減災(zāi)前沿陣地的作用。

以提升民眾識險避險自救互救能力為目標(biāo)，增強城市綜合防災(zāi)安全社會功能。培育城市韌性素養(yǎng)。加強防災(zāi)科普宣教。推動共建共治共享。研究制定社會力量全方位參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的相關(guān)政策規(guī)定，探索巨災(zāi)風(fēng)險有效保障模式。

二

城市綜合防災(zāi)安全過程韌性

圍繞常態(tài)化風(fēng)險防控，提升城市綜合防災(zāi)安全維持力。建立完善城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。加強城市防災(zāi)設(shè)施工程建設(shè)。加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護。加快重點產(chǎn)業(yè)安全改造升級。加強基層應(yīng)急管理能力建設(shè)。明確街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）屬地責(zé)任和相應(yīng)職權(quán)，健全基層應(yīng)急管理組織體系，建立統(tǒng)一指揮的應(yīng)急管理隊伍，細(xì)化街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）應(yīng)急預(yù)案，加強應(yīng)急物資儲備保障。

圍繞非常態(tài)下的應(yīng)急救援，提升城市綜合防災(zāi)安全恢復(fù)力。提升應(yīng)急救援基礎(chǔ)能力。加強應(yīng)急救援力量建設(shè)，優(yōu)化水、陸、空消防綜合救援布局?？茖W(xué)合理確定應(yīng)急物資和應(yīng)急裝備儲備多元布局。提升應(yīng)急綜合保障能力。強化城市失電、失水、失網(wǎng)等大災(zāi)極端條件下初期應(yīng)急救援能力建設(shè)，提升城市快速恢復(fù)能力。構(gòu)建“航運-航空-鐵路-公路-軌道交通”一體化應(yīng)急救援通道網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建天地一體、全域覆蓋、全程貫通、韌性抗毀的應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建分布式應(yīng)急能源系統(tǒng)，提高應(yīng)急狀態(tài)下能源快速供應(yīng)能力，保障重點區(qū)域的能源供應(yīng)安全。

圍繞城市防災(zāi)減災(zāi)體系及能力可持續(xù)發(fā)展，提升城市綜合防災(zāi)安全發(fā)展力。恢復(fù)重建科學(xué)化。保障在災(zāi)后重建過程中實現(xiàn)民生改善、產(chǎn)業(yè)升級、設(shè)施提檔、服務(wù)提升。智庫管理系統(tǒng)化。建立跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、跨專業(yè)的良好合作生態(tài)，形成服務(wù)宏觀決策、創(chuàng)新發(fā)展的高端智庫。合作交流協(xié)同化。提高跨地區(qū)自然災(zāi)害聯(lián)防聯(lián)控和應(yīng)急響應(yīng)能力。科技支撐集聚化。有序推進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)，發(fā)揮集聚效應(yīng)。科普教育網(wǎng)絡(luò)化。推動本市應(yīng)急（安全）科普場館聯(lián)盟建設(shè)。

三

城市綜合防災(zāi)安全系統(tǒng)韌性

大力采用自主可控技術(shù)，推進(jìn)城市災(zāi)害事故防范應(yīng)對數(shù)字化建設(shè)，構(gòu)建從城運中心和社區(qū)街區(qū)上下聯(lián)動的防災(zāi)減災(zāi)智能系統(tǒng)，實現(xiàn)態(tài)勢全面感知、風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警、趨勢智能研判、資源統(tǒng)籌調(diào)度、行動人機協(xié)同。

推進(jìn)跨部門、跨區(qū)域、跨層級數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和匯聚共享，實現(xiàn)風(fēng)險信息集成化。強化多源數(shù)據(jù)深度治理與融合應(yīng)用，形成城市運行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)、安全生產(chǎn)基礎(chǔ)信息等集合構(gòu)成的海量、動態(tài)、鮮活的應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)庫。

規(guī)劃形成空、天、地、海一體化廣覆蓋的自然災(zāi)害綜合監(jiān)測預(yù)警體系，實現(xiàn)監(jiān)測預(yù)警一體化。加強終端設(shè)備布點建設(shè)，推進(jìn)監(jiān)測體系從災(zāi)前防范向災(zāi)中應(yīng)急、災(zāi)后處置延伸，實現(xiàn)對災(zāi)害事故的全過程監(jiān)測。

建設(shè)先進(jìn)強大、自主可控、高度智能、反應(yīng)靈敏的“決策大腦”，實現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)智慧化。匯聚城市運行、安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害等風(fēng)險信息，搭建預(yù)知研判模型，強化示范創(chuàng)建、監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險評估、會商研判及災(zāi)害防治統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面提升多災(zāi)種和災(zāi)害鏈的應(yīng)急指揮、資源調(diào)度、精準(zhǔn)動員能力。

三、國土空間韌性治理格局

科學(xué)劃定防災(zāi)分區(qū)，強化區(qū)域韌性協(xié)同，提升國土空間韌性，聚焦核心防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，推行各級分區(qū)差異化規(guī)劃指引，實現(xiàn)精細(xì)防災(zāi)，強化綜合防災(zāi)減災(zāi)，創(chuàng)建韌性建設(shè)新模式。

一

國土空間韌性治理策略

以災(zāi)害事故風(fēng)險治理需求為引導(dǎo)，聚焦城市防災(zāi)安全韌性和綜合防災(zāi)減災(zāi)核心能力建設(shè)，充分挖掘城市龐大的可利用資源潛力，發(fā)揮超大城市精細(xì)化治理和多元共治的管理優(yōu)勢，探索城市綜合防災(zāi)減災(zāi)空間韌性治理的新路徑。

1.構(gòu)建城市空間分區(qū)分類防災(zāi)減災(zāi)韌性治理體系，推進(jìn)科學(xué)精細(xì)防災(zāi)減災(zāi)。銜接應(yīng)急管理層級體系，綜合考慮自然災(zāi)害和事故災(zāi)難風(fēng)險時空特點、國土空間規(guī)劃建設(shè)布局安排、城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)運行特征等因素，提出層次清晰、因地制宜、高效可行的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃管控策略。

2.聚焦城市防災(zāi)安全韌性關(guān)鍵能力建設(shè)，完善綜合防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施布局。在相關(guān)專業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系基礎(chǔ)上，以強化城市綜合應(yīng)急服務(wù)能力為抓手，按照集約節(jié)約、資源整合、共建共享的原則，統(tǒng)籌綜合監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急疏散通道、應(yīng)急避難安置、應(yīng)急救援力量、應(yīng)急物資保障、應(yīng)急醫(yī)療救治等能力建設(shè)，夯實超大城市應(yīng)對不確定性挑戰(zhàn)的核心保障能力。

3.推進(jìn)城市空間資源“綜合、復(fù)合、融合、結(jié)合”集約高效利用，創(chuàng)新防災(zāi)減災(zāi)多元共治韌性建設(shè)新模式。充分挖掘多樣城市空間資源的綜合防災(zāi)減災(zāi)利用潛力，依托類型多樣、廣泛分布、層次合理的各類公共服務(wù)設(shè)施及其他設(shè)施，構(gòu)建全面覆蓋、多元便捷、治理高效的綜合防災(zāi)減災(zāi)空間資源體系，形成具有超大城市特色的多元共治防災(zāi)減災(zāi)韌性建設(shè)新模式。

二

國土空間韌性治理的四大類型

考慮本市風(fēng)險態(tài)勢空間特征及區(qū)域空間資源特點，國土空間韌性治理分為災(zāi)害疏散主導(dǎo)型、資源挖潛整合型、地區(qū)統(tǒng)籌提升型及災(zāi)害事故疊加型。

其中：災(zāi)害疏散主導(dǎo)型以洪水、臺風(fēng)和海洋災(zāi)害等自然災(zāi)害防范應(yīng)對為主；資源挖潛整合型以空間資源相對緊缺、災(zāi)害和城鎮(zhèn)特點相近的中心城和主城片區(qū)為主；地區(qū)統(tǒng)籌提升型以郊區(qū)新城城鎮(zhèn)圈、靠近主城區(qū)新市鎮(zhèn)城鎮(zhèn)圈為主。災(zāi)害事故疊加型以既是重大危險源集中區(qū)域，又易受到自然災(zāi)害影響的地域為主。

三

國土空間防災(zāi)分區(qū)建設(shè)格局

規(guī)劃構(gòu)筑“一體、兩化、三級、多支撐”多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能集成效應(yīng)明顯的空間韌性格局。

一體：加強市域全空間尺度韌性建設(shè)，一體推進(jìn)綜合防災(zāi)減災(zāi)空間韌性建設(shè)。

兩化：聚焦防災(zāi)設(shè)施體系構(gòu)建、防災(zāi)資源系統(tǒng)配置、災(zāi)時應(yīng)急響應(yīng)管理，實現(xiàn)市域防災(zāi)分區(qū)構(gòu)建體系化、各級防災(zāi)分區(qū)韌性規(guī)劃指引差異化。

三級：結(jié)合行政管理、城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系特性、自然地理空間分隔廊道等因素，構(gòu)建“市-區(qū)-街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）”三級防災(zāi)分區(qū)體系。

多支撐：重點突出綜合監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急疏散通道、應(yīng)急避難安置、應(yīng)急救援力量、應(yīng)急物資保障、應(yīng)急醫(yī)療救治、科普教育宣貫等支撐點，提升各級防災(zāi)分區(qū)綜合防災(zāi)減災(zāi)韌性能力。

四

各級防災(zāi)分區(qū)建設(shè)要點

1.一級分區(qū)。全市整體作為一級防災(zāi)分區(qū)進(jìn)行管控。一級分區(qū)聚焦提升全市重大災(zāi)害事故的綜合防范應(yīng)對能力，明確市域?qū)用嬷卮蠓罏?zāi)減災(zāi)策略空間響應(yīng)，統(tǒng)籌市域重大災(zāi)害事故測、報、防、抗、救、援等設(shè)施科學(xué)布局，奠定城市綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的堅實基礎(chǔ)。

2.二級分區(qū)。綜合考慮行政區(qū)劃、應(yīng)急單元劃分等因素，全市劃分為16個二級防災(zāi)分區(qū)和5個特定分區(qū)（虹橋機場、浦東國際機場、化學(xué)工業(yè)區(qū)、臨港新片區(qū)、長江三角洲一體化發(fā)展示范區(qū)啟動區(qū)）。二級分區(qū)聚焦打造安全穩(wěn)定運行的綜合防災(zāi)減災(zāi)組團，骨干設(shè)施配置相對完善，確保災(zāi)時應(yīng)急管理高效，防災(zāi)救災(zāi)行動組織有序，災(zāi)后快速恢復(fù)正常運行。特定分區(qū)應(yīng)根據(jù)區(qū)域特殊災(zāi)害防治和安全運行保障需求，強化特征災(zāi)害和事故風(fēng)險防治。

3.三級分區(qū)。以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）邊界為基礎(chǔ)，劃分三級防災(zāi)分區(qū)。三級分區(qū)聚焦基層應(yīng)急響應(yīng)需求，突出城市精細(xì)化治理優(yōu)勢，銜接社區(qū)生活圈規(guī)劃建設(shè)要求，打造應(yīng)急管理組織有序、末端設(shè)施配置完備、空間資源高效共享、自救互助能力突出的防災(zāi)減災(zāi)基層單元。

四、主要防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施布局

規(guī)劃重點圍繞應(yīng)急避難場所、疏散救援通道、綜合應(yīng)急救援、應(yīng)急醫(yī)療救治、國家級危險化學(xué)品應(yīng)急救援基地上海基地、防護和應(yīng)急裝備檢測檢驗中心、應(yīng)急數(shù)字化裝備實驗中心等關(guān)鍵，提升應(yīng)急服務(wù)和保障能力。

應(yīng)急避難場所方面，規(guī)劃建設(shè)有效避難面積總規(guī)模不低于720.52公頃。疏散救援通道方面，規(guī)劃建設(shè)由疏散救援干道、疏散救援主通道、疏散救援次通道和一般疏散救援通道構(gòu)成的分級疏散救援通道體系。綜合應(yīng)急救援方面，規(guī)劃完善陸域、水域、航空搶險救援體系，建設(shè)以消防綜合救援隊伍為主、社會救援力量為輔的綜合應(yīng)急救援隊伍。應(yīng)急醫(yī)療救治方面，規(guī)劃建設(shè)市級定點醫(yī)院、市級診治中心、區(qū)域/區(qū)級診治中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心組成的醫(yī)療救治體系。國家級危險化學(xué)品應(yīng)急救援基地（上?；兀┲荚诖蛟煲恢芸焖夙憫?yīng)、及時增援、覆蓋全市絕大部分危險化學(xué)品企業(yè)的危險化學(xué)品事故處置專業(yè)應(yīng)急隊伍。防護和應(yīng)急裝備檢測檢驗中心及應(yīng)急數(shù)字化裝備實驗中心旨在強化應(yīng)急防護裝備及應(yīng)急物資檢測與應(yīng)急管理領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能。

五、實施與保障

一

強化組織實施

各區(qū)政府要加強對本規(guī)劃實施的組織領(lǐng)導(dǎo)，組織編制本區(qū)綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，細(xì)化目標(biāo)任務(wù)，明確責(zé)任主體。各級各有關(guān)部門要完善規(guī)劃任務(wù)督導(dǎo)落實和績效評估機制。

二

強化韌性建設(shè)

要組織制定綜合防災(zāi)安全韌性城市評價相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，構(gòu)建相關(guān)指標(biāo)體系，定期組織開展綜合防災(zāi)安全韌性評價，推進(jìn)綜合防災(zāi)安全韌性項目、社區(qū)或城區(qū)建設(shè)。

三

強化保障支持

建立完善本市綜合防災(zāi)減災(zāi)國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施政策制度，健全綜合防災(zāi)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，完善防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)資金投入和保障機制。建立完善市安全發(fā)展和綜合減災(zāi)示范創(chuàng)建管理體系，形成多元創(chuàng)建、示范引領(lǐng)、共建共治的良好局面。