下面是國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心副主任佟紹緯在“自然資源主題論壇”做的以“我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)與監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)”為主題的報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容如下(未經(jīng)本人核實(shí))。

國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心副主任佟紹緯

　　佟紹緯：大家下午好!非常榮幸能參加這次論壇!

　　我就按照這次會(huì)議的要求，向大家報(bào)告一下自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的一些情況。

　　我的報(bào)告主要分四個(gè)：一是國(guó)家有關(guān)自然資源改革思路的個(gè)人解讀;二是自然資源確權(quán)登記制度;三是自然資源確權(quán)工作開展的現(xiàn)狀;四是自然資源確權(quán)登記工作展望。

　　先向大家報(bào)告一個(gè)方面，中央自然資源制度改革思路的個(gè)人解讀。因?yàn)闀r(shí)間有限，本來(lái)我想跟大家重溫一下十八屆三中全會(huì)中央關(guān)于自然資源制度改革的那段話，因?yàn)闀r(shí)間有限，我就不再念了。不知道大家是不是好好地讀過(guò)那段話。對(duì)這段話的理解，我想可能是它的指導(dǎo)思想和原則，就是中央關(guān)于自然資源制度改革突出的就是權(quán)力和權(quán)利分開，一個(gè)權(quán)利就是民事權(quán)利，是私權(quán);另一個(gè)權(quán)力是公權(quán)。要把這兩個(gè)權(quán)力(權(quán)利)分開，要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，這就是中央這次自然資源制度改革要突出的主要原則。

　　一、國(guó)家有關(guān)自然資源改革思路的個(gè)人解讀

　　一直以來(lái)，我們國(guó)家自然資源管理部門有雙重的身份，扮演著雙重的角色。一是作為國(guó)家的政權(quán)機(jī)關(guān)，行使著對(duì)自然資源行政的管理權(quán);二是作為國(guó)有自然資源所有權(quán)的代表，來(lái)行使著國(guó)家自然資源的所有權(quán)。

　　最典型的是什么?就是國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，實(shí)際它是兩個(gè)合同。一個(gè)是國(guó)家作為土地所有權(quán)人，將這個(gè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地使用權(quán)人，這是一個(gè)合同。這個(gè)合同純粹的是一個(gè)私權(quán)合同，也就是說(shuō)，在這里面國(guó)家跟土地使用權(quán)人是平等的民事使用權(quán)，國(guó)家是一個(gè)私權(quán)單位。另外一個(gè)合同是一個(gè)行政管理合同，比如說(shuō)國(guó)家要求這塊土地容積率是多少，附加了很多行政管理的條件，這實(shí)際上就是行政管理權(quán)。這在國(guó)外是要簽兩個(gè)合同的。我們這么多年，由于我們過(guò)去是實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，過(guò)去我們的私權(quán)和公權(quán)實(shí)際上都是一個(gè)。在我們的觀念里，也沒(méi)有私權(quán)和公權(quán)的劃分。這就導(dǎo)致了很多問(wèn)題，導(dǎo)致了有時(shí)候行政管理權(quán)來(lái)代替國(guó)家所有權(quán)，國(guó)家所有權(quán)人又行使行政管理權(quán)，造成一種自然資源的規(guī)劃、使用方面的責(zé)任不清。

　　這次中央關(guān)于自然資源管理制度改革，就將國(guó)家擁有的自然資源所有權(quán)和國(guó)家擁有的對(duì)自然資源的行政管理權(quán)分開了。一是要建立自然資源的產(chǎn)權(quán)制度，一是要建立自然資源的行政管理制度，另外要建立健全自然資源的市場(chǎng)機(jī)制。自然資源的產(chǎn)權(quán)制度包括三個(gè)制度：一是自然資源的權(quán)力制度。首先這個(gè)自然資源，整個(gè)社會(huì)都有多少種自然資源的權(quán)力，首先搞清這個(gè)。其次就是國(guó)家明確了這些權(quán)力以后，我們還要通過(guò)建立登記制度，通過(guò)建立登記簿把這些法規(guī)記載入。三就是一旦發(fā)生爭(zhēng)議，權(quán)利的爭(zhēng)議和損害，就能及時(shí)有效的得到公平公正的解決。在這方面，三中全會(huì)要求成立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)行使自然資源國(guó)家所有權(quán)，現(xiàn)在福建省作為試點(diǎn)已經(jīng)成立了這樣的機(jī)構(gòu)，將各有關(guān)部門行使的自然資源國(guó)家所有權(quán)匯集在一塊，成立一個(gè)專門的部門來(lái)管。

　　自然資源行政管理制度就包括：用戶管理制度、自然資源的社會(huì)制度等等，是國(guó)家行政管理的措施。三中全會(huì)要求成立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)全國(guó)空間的規(guī)劃和自然資源的行政監(jiān)管。這樣將來(lái)肯定要成立一個(gè)機(jī)構(gòu)，海南省已經(jīng)成立了規(guī)劃委員會(huì)，將國(guó)土部門的規(guī)劃、建設(shè)部門的規(guī)劃和發(fā)改委的規(guī)劃放在一起，成立專門的規(guī)劃委員會(huì)。另外，可能要成立專門的自然資源管理委員會(huì)，專門行使自然資源的行政管理權(quán)。未來(lái)各個(gè)測(cè)繪公司的春天就要來(lái)了，因?yàn)槌闪⒘巳齻€(gè)部門，每個(gè)部門可能都需要技術(shù)工作、圖建、數(shù)據(jù)，將來(lái)咱們的業(yè)務(wù)會(huì)很繁多的。

　　二、自然資源確權(quán)登記的地位和作用

　　第一個(gè)作用，自然資源確權(quán)登記是實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)利用的原動(dòng)力。今天上午我也講了，孟子講有恒產(chǎn)者有恒心。法國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家說(shuō)得更直白，他說(shuō)：如果土地權(quán)力明確，農(nóng)民能將沙漠變成森林;如果權(quán)力不明確，農(nóng)民能將森林變成沙漠。我們國(guó)家的歷史已經(jīng)證明了，這句話非常正確，我們經(jīng)歷了合作社時(shí)期的森林資源的大量砍伐，我們經(jīng)歷了改革開放以后森林資源的大量破壞，就是因?yàn)樽匀毁Y源產(chǎn)權(quán)不明確。這些年，我們通過(guò)林權(quán)改革，森林的覆蓋率越來(lái)越大，很多荒山都已經(jīng)變綠了，就是因?yàn)槲覀兠鞔_了自然資源的權(quán)利。

　　第二個(gè)作用，自然資源確權(quán)登記制度是空間規(guī)劃，自然資源行政管理和國(guó)有自然資源管理的基礎(chǔ)。按照三中全會(huì)的規(guī)定，將來(lái)要成立三個(gè)部門，有兩個(gè)部門要行使行政管理權(quán)，有一個(gè)部門要代替國(guó)家行使自然資源的所有權(quán)。不管是行使行政管理權(quán)還是行使國(guó)家所有權(quán)，都需要相應(yīng)的要摸清家底，掌握整個(gè)資源的情況。要摸清家底，就必須要開展自然資源的調(diào)查、評(píng)價(jià)、確權(quán)登記工作。

　　第三個(gè)作用，自然資源確權(quán)登記制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和諧的保障。過(guò)去我們自然資源權(quán)利不明確，經(jīng)常會(huì)發(fā)生各種糾紛和爭(zhēng)議，如果我們真正建立了完善的自然資源確權(quán)登記制度，我想很多爭(zhēng)議和糾紛就不會(huì)發(fā)生了，社會(huì)就會(huì)變得穩(wěn)定和和諧。

　　三、自然資源確權(quán)登記工作開展的現(xiàn)狀

　　包括兩個(gè)方面：一是制定頒布了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法》，規(guī)定了十個(gè)主要問(wèn)題?！督y(tǒng)一確權(quán)登記辦法》主要包括總則、登記簿、登記程序、國(guó)家公園、自然資源保護(hù)區(qū)、濕地、水流等自然資源登記等。

　　具體的十個(gè)方面：

　　1.界定自然資源范圍：所有權(quán)。

　　2.確定基本原則：資源共有、物權(quán)法定、統(tǒng)一確權(quán)登記。

　　每個(gè)部門都想摸清自己管轄范圍資源的家底，所以要開展登記。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，登記的主要職能是保護(hù)權(quán)利，所以登記機(jī)構(gòu)一定要統(tǒng)一。

　　3.登記機(jī)構(gòu)與屬地管轄辦理。各省政府具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，基本上采用的是屬地管理原則。

　　4.登記簿：自然狀況(這一宗、這一塊自然資源的界限在哪?面積是多少?用途是什么?)、所有權(quán)(這塊自然資源是國(guó)家所有還是集體所有)、他項(xiàng)權(quán)利(國(guó)有的自然資源上可能有國(guó)有土地使用權(quán)人，在集體所有的自然資源范圍內(nèi)有集體自然資源的使用權(quán)人)。

　　5.登記單元設(shè)定。要以登記單元為單位來(lái)劃定。怎么來(lái)劃定登記單元的辦法，也做出了規(guī)定，主要是按照自然資源的主要功能和利用上的一致性來(lái)劃定自然資源登記單元。

　　6.登記類型：首次登記和變更登記。首次登記就是對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源集體所有權(quán)進(jìn)行第一次登記。變更登記主要是對(duì)國(guó)家和集體所有的自然資源的邊界、用途發(fā)生了變化進(jìn)行變更登記。

　　7.登記程序：通告、調(diào)查、審核、公告、登簿。首先登記機(jī)關(guān)發(fā)布通告，對(duì)自然資源權(quán)屬、界限、面積等情況進(jìn)行調(diào)查，由登記機(jī)關(guān)對(duì)這些資料進(jìn)行審核，再發(fā)布公告，發(fā)布公告無(wú)誤以后正式進(jìn)行確權(quán)登記。

　　8.國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地、水流四類特殊自然生態(tài)空間的調(diào)查。

　　9.登記信息管理與運(yùn)用。按照登記的一般要求，登記簿要能夠公開查詢。

　　10.其它：本辦法先在國(guó)家試點(diǎn)實(shí)施，省試點(diǎn)可參照，軍用范圍的自然資源可暫時(shí)不登;探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源確權(quán)登記制度在試點(diǎn)中完善。

　　正在開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)，主要是國(guó)有的和集體的，要準(zhǔn)確界定產(chǎn)權(quán)主體。要?jiǎng)澢逅膫€(gè)邊界，首先是國(guó)家和集體之間的界限，二是中央政府、國(guó)家行使的所有權(quán)的界限，有省政府的，有市政府的，要?jiǎng)澢褰缇€。推動(dòng)確權(quán)登記的法制化，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)。通過(guò)一年左右時(shí)間的試點(diǎn)，探索解決自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中存在的難點(diǎn)和問(wèn)題，確定解決辦法，然后在全國(guó)推開。

　　自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)的基本原則：堅(jiān)持資源公有，堅(jiān)持物權(quán)法定，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，堅(jiān)持以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向。權(quán)利和權(quán)力，兩個(gè)權(quán)力(權(quán)利)要分開，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，更好地發(fā)揮政府的作用。

　　自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)的主要任務(wù)，就是在集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃清國(guó)有和集體所有土地集成在的自然資源邊界范圍，對(duì)于國(guó)家所有的自然資源，啟動(dòng)自然資源的國(guó)家所有權(quán)的登記造冊(cè)工作。

　　一是要明確自然資源登記范圍。通過(guò)“三個(gè)圖層相疊加”的方式，即集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證和土地利用現(xiàn)狀圖相疊加，明確國(guó)有未利用土地的范圍，結(jié)合國(guó)家相關(guān)規(guī)劃和自然資源保護(hù)范圍，確定需要實(shí)施統(tǒng)一確權(quán)登記的自然資源范圍。

　　二是梳理自然資源資產(chǎn)權(quán)利體系。我們必須要把這些權(quán)利搞清楚。

　　三是開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，逐步構(gòu)建自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記體系。

　　四是加強(qiáng)自然資源登記信息的管理和應(yīng)用。依法向社會(huì)公開自然資源確權(quán)登記結(jié)果。這主要是為了各有關(guān)部門，為企業(yè)提供服務(wù)。

　　自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的工作內(nèi)容。首先是青海三江源等國(guó)家公園試點(diǎn)，重點(diǎn)探索以國(guó)家公園作為獨(dú)立的登記單元的統(tǒng)一確權(quán)登記。第二個(gè)試點(diǎn)是甘肅、寧夏濕地的確權(quán)試點(diǎn)，重點(diǎn)探索以濕地作為獨(dú)立的登記單元統(tǒng)一確權(quán)登記。三是寧夏、甘肅疏勒河流域以及陜西渭河、江蘇徐州、湖北宜都等水流確權(quán)試點(diǎn)，重點(diǎn)探索以水流作為獨(dú)立登記單元的統(tǒng)一確權(quán)登記。四是福建、貴州、江西等國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，重點(diǎn)探索國(guó)家所有權(quán)和代表行使國(guó)家所有權(quán)登記的途徑和方式。五是黑龍江大興安嶺地區(qū)和吉林延邊等國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)，重點(diǎn)探索國(guó)務(wù)院確定的重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。

　　對(duì)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)有什么要求?一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其他改革的關(guān)系。按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求，與自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記有關(guān)的多項(xiàng)改革正在同步推進(jìn)，工作中要注意統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對(duì)于國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家公園試點(diǎn)、健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度等改革，要通過(guò)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記做好基礎(chǔ)支撐和服務(wù)。對(duì)于健全自然資源資產(chǎn)管理體制改革試點(diǎn)、建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度、完善資源總量管理和全面節(jié)約制度等改革，要通過(guò)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記來(lái)落實(shí)改革的成果，在登記中予以記載反映。對(duì)于水流和濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)等改革工作，要堅(jiān)持以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，按照《辦法》的規(guī)定，依照規(guī)范內(nèi)容和程序進(jìn)行統(tǒng)一登記，避免工作重復(fù)、權(quán)利重疊。

　　二是有效銜接與不動(dòng)產(chǎn)登記的關(guān)系。三是要妥善處理于法有據(jù)和改革創(chuàng)新的關(guān)系。為了推動(dòng)改革，全國(guó)人大也通過(guò)了在若干試點(diǎn)地區(qū)停止實(shí)行某些法律的決定。

　　四、自然資源確權(quán)登記工作展望

　　(一)以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，加快推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)，逐步覆蓋全部自然資源。

　　首先要不斷完善自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法、實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)細(xì)化自然資源登記單元?jiǎng)澏ā⒌怯浌茌牱秶偷怯洸驹O(shè)計(jì)等關(guān)鍵制度，完善各類自然資源調(diào)查組織方式、工作流程和調(diào)查內(nèi)容事項(xiàng)等。

　　二是做好不動(dòng)產(chǎn)登記與自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的協(xié)調(diào)，明確各類自然資源上設(shè)立的物權(quán)按照不動(dòng)產(chǎn)登記程序登記。

　　(二)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地、水流等獨(dú)立自然資源登記單元的統(tǒng)一確權(quán)登記工作，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界。

　　(三)完善土地等自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)，合理劃分生態(tài)用地，明確林地與草地、河胡與濕地的界限，為統(tǒng)一確權(quán)登記奠定基礎(chǔ)。

　　有的時(shí)候要按照自然資源的用途來(lái)劃分登記單元。在確定用途的時(shí)候，就可能出現(xiàn)草地、林地、濕地、水流、河湖認(rèn)定上的重疊，這也是難點(diǎn)。

　　(四)加快探索自然資源登記產(chǎn)權(quán)保護(hù)救濟(jì)機(jī)制及自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記涉及調(diào)整或限制不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利時(shí)權(quán)利保護(hù)救濟(jì)的方式和途徑。

　　通過(guò)這個(gè)法律來(lái)明確規(guī)定自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利的準(zhǔn)備，名稱、主體、客體、取得喪失、內(nèi)容限制等各個(gè)方面，從而形成自然資源的權(quán)利體系。只有這個(gè)權(quán)利體系明確以后，才能進(jìn)入登記。

　　二是建立登記制度，對(duì)法律規(guī)定的權(quán)利進(jìn)行登記。

　　最最重要的是要建立救濟(jì)制度，一旦自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利首先損害或者發(fā)生爭(zhēng)議了，我們一定要有一套制度和程序防止權(quán)利的侵害，確保權(quán)利。

　　以上就是我的匯報(bào)。

　　謝謝大家!