20世紀(jì)90年代，美國的GPS和俄羅斯的GLONASS兩大衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)先后投入運行，為衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)的應(yīng)用建立了新的里程碑。經(jīng)過短短10多年的發(fā)展，GPS系統(tǒng)不僅在近年的幾次戰(zhàn)爭的精確打擊和聯(lián)合作戰(zhàn)方面發(fā)揮著越來越重要的作用，還廣泛地拓展了應(yīng)用領(lǐng)域。

　　而GLONASS系統(tǒng)建成之后由于種種原因不能及時進行補網(wǎng)發(fā)射，使得系統(tǒng)從1999年起處于癱瘓狀態(tài)，至今尚不能單獨提供全球衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用服務(wù)。美國GPS的成功，除了擁有強大的技術(shù)與經(jīng)濟實力外，主要得益于有一個連貫的發(fā)展管理體制及相關(guān)國家政策，而俄羅斯對GLONASS發(fā)展的管理體制和相關(guān)政策不太明確，許多計劃和政策經(jīng)常不能落實到位，造成目前應(yīng)用不廣的局面。歐洲伽利略計劃初期采取的公私合伙經(jīng)營（PPP）管理體制的失敗，導(dǎo)致計劃延后、經(jīng)費大量超支等嚴(yán)重后果。目前俄羅斯和歐盟都在吸取本國的教訓(xùn)和美國的經(jīng)驗，也制定了適合自己的管理體制和政策措施。為此，借鑒國外的經(jīng)驗教訓(xùn)，對我國順利發(fā)展北斗二代導(dǎo)航系統(tǒng)具有重要意義。

　　一、美國GPS系統(tǒng)的管理體制及政策

　　為了確保GPS系統(tǒng)在全球應(yīng)用中占據(jù)絕對優(yōu)勢，美國對GPS的管理已從軍方單獨管理向軍民共同管理發(fā)展，并不斷完善天基定位導(dǎo)航政策，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)，加強管理，鼓勵并促進GPS在全球的推廣應(yīng)用。

　　1.國家級定位、導(dǎo)航和授時（PNT）政策的實施與管理

　　為確保美國國家與國土安全以及民用、科學(xué)和商業(yè)應(yīng)用增長的需求，2004年12月8日，美國總統(tǒng)布什批準(zhǔn)了《美國天基定位、導(dǎo)航和授時政策》，即美國PNT政策，用以替代1996年3月28日發(fā)布的全球定位系統(tǒng)政策。新政策的目的是確保美國天基定位、導(dǎo)航和授時服務(wù)，增強系統(tǒng)、后備支持及服務(wù)的拒絕與阻斷能力。根據(jù)政策要求，成立永久性的國家天基定位、導(dǎo)航和授時執(zhí)行委員會（將原先的GPS部際協(xié)調(diào)委員會升級為國家級執(zhí)行委員會），對美國的天基PNT系統(tǒng)進行管理。國防部和運輸部部長或由他們指定的代表擔(dān)任執(zhí)行委員會主席，成員由國務(wù)院、商業(yè)部、國土安全部、參謀長聯(lián)席會議、國家航空航天局（NASA）和其它相關(guān)部、局相同級別的代表組成。總統(tǒng)行政辦公室的成員為執(zhí)行委員會的觀察員，聯(lián)邦通信委員會主席為執(zhí)行委員會的聯(lián)絡(luò)員。國防部和運輸部部長將制訂執(zhí)行委員會的運作程序。執(zhí)行委員會下設(shè)國家天基定位、導(dǎo)航和授時協(xié)調(diào)辦公室，作為執(zhí)行委員會的參謀機構(gòu)。

　　各部門既有各自的職責(zé)，又相互協(xié)作。各部門的權(quán)力、責(zé)任與義務(wù)如下：

　　執(zhí)行委員會。它是GPS最高級別的聯(lián)邦政府管理機構(gòu)。主要職責(zé)是確保國家安全、國土安全和民用需求在決策過程中得到全面、合理的考慮；協(xié)調(diào)各個部、局天基定位、導(dǎo)航和授時項目的計劃、需求、預(yù)算和政策，評估投資和進度的合理性，及時滿足經(jīng)確認(rèn)的需求；促進美國天基定位、導(dǎo)航和授時服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化；審查各部、局有關(guān)國際合作以及頻譜管理和保護方面的方案，并提供相關(guān)建議；建立天基定位、導(dǎo)航和授時咨詢委員會。執(zhí)行委員會至少每年召開兩次會議，國防和運輸部部長將制訂執(zhí)行委員會的運作程序。

　　總統(tǒng)行政辦公室。它作為執(zhí)行委員會的觀察員。成員包括管理與預(yù)算辦公室、國家安全委員會、國土安全委員會、科學(xué)技術(shù)政策辦公室和國家經(jīng)濟委員會。

　　國家天基PNT協(xié)調(diào)辦公室。它起到執(zhí)行委員會秘書處的作用，由執(zhí)行委員會選定的專職主任領(lǐng)導(dǎo)，并向執(zhí)行委員會報告工作。各部、局為其提供適當(dāng)?shù)男畔?，以保證各部門間PNT計劃、政策、預(yù)算和活動的透明度。

　　國家天基PNT咨詢委員會。由美國政府以外的專家組成，并特許為聯(lián)邦咨詢委員會。

　　2.GPS的軍事應(yīng)用及運行由PNT委員會統(tǒng)一部署和管理

　　GPS的軍事管理和運行在國家天基PNT委員會的統(tǒng)一部署下，主要由國防部負責(zé)。國防部長對GPS的發(fā)展、采購、運行、維持和現(xiàn)代化提供所需資源負主要責(zé)任，并委托空軍具體負責(zé)。美國空軍航天司令部擔(dān)任GPS系統(tǒng)計劃、規(guī)劃和采辦，并為GPS發(fā)展提供經(jīng)費保障，為GPS星座提供空間段和地面段支持。在保障經(jīng)費的前提下，GPS星座的日常運行由空軍第50聯(lián)隊委任第二運行中隊管理。

　　另外，在美國航天司令部設(shè)立作戰(zhàn)司令部（COCOM），可全權(quán)指揮軍事作戰(zhàn)、聯(lián)合演習(xí)；利用空間力量（包括GPS系統(tǒng)）配合空軍的各種作戰(zhàn)任務(wù)；平時可責(zé)成各軍種加強航天專業(yè)軍事教育，培養(yǎng)航天方面的專業(yè)人才。因而COCOM可直接向空軍航天司令部第14空軍聯(lián)隊下達命令，管理GPS系統(tǒng)運行。

　　3.GPS民用管理是在運輸部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、由民間GPS服務(wù)聯(lián)絡(luò)委員會組織實施

　　民用GPS的管理、運行與服務(wù)是在運輸部領(lǐng)導(dǎo)下，由民間GPS服務(wù)聯(lián)絡(luò)委員會（CGSIC）組織具體負責(zé)管理實施的。CGSIC也是全球民用GPS用戶和GPS服務(wù)提供者之間的重要聯(lián)系紐帶。CGSIC的主要目標(biāo)是確定并滿足對GPS狀態(tài)的需求，已建立了公告服務(wù)即導(dǎo)航信息服務(wù)，每年至少舉行一次會議。運輸部是民用GPS服務(wù)運行和管理的領(lǐng)導(dǎo)者，對美國政府各個民用局、部需求的開發(fā)負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；它還發(fā)展美國差分GPS服務(wù)（NDGPS）。另外，為協(xié)調(diào)GPS民用，國防部和運輸部達成協(xié)議，在空軍航天司令部為運輸部設(shè)置席位，即民用GPS聯(lián)絡(luò)部，作為運輸部在空軍航天司令部、國家航天司令部和空軍第50航天聯(lián)隊的高級代表。

　　其中，在民用GPS的管理與服務(wù)中，美國海岸警備隊擔(dān)任民間GPS服務(wù)聯(lián)絡(luò)委員會組織中的重要角色，具體通過海岸警備隊導(dǎo)航中心與民間GPS服務(wù)聯(lián)絡(luò)委員會使用標(biāo)準(zhǔn)定位服務(wù)的國際、國內(nèi)民用用戶保持聯(lián)系。

　　目前民間GPS服務(wù)聯(lián)絡(luò)委員會的職責(zé)由運輸部部長辦公室確定，主席職位也由運輸部部長辦公室擔(dān)任；海岸警備隊導(dǎo)航中心擔(dān)任執(zhí)行主席，并負責(zé)日常管理事務(wù)。民間GPS服務(wù)聯(lián)絡(luò)委員會擁有700個成員，包括聯(lián)邦政府、州、產(chǎn)業(yè)界、大學(xué)和59個國家。下設(shè)常務(wù)委員會、3個常設(shè)分委會和顧問小組。常務(wù)委員會負責(zé)民間GPS服務(wù)聯(lián)絡(luò)委員會的具體工作、維護成員職責(zé)、協(xié)調(diào)委員會會議；3個常設(shè)分委會包括國際信息分委會、授時信息分委會、國家和地區(qū)安全分委會；顧問小組由海、陸、空的代表組成，接受國會和GPS部際咨詢委員會的指導(dǎo)。

　　二、俄羅斯GLONASS系統(tǒng)的管理體制與政策

　　GLONASS系統(tǒng)是俄羅斯以軍為主、兼顧民用的國家系統(tǒng)。該系統(tǒng)從1980年正式啟動，最初僅用于軍事目的。前蘇聯(lián)解體后，隨著系統(tǒng)研制進程的加快，其民用意義逐漸受到重視。1991年，前蘇聯(lián)即已宣布GLONASS系統(tǒng)向全球民用用戶提供免費的導(dǎo)航服務(wù)；2007年12月27日，GLONASS系統(tǒng)的汽車導(dǎo)航儀在莫斯科上市銷售，這標(biāo)志著GLONASS系統(tǒng)正式進入了民用導(dǎo)航市場。近年來，俄羅斯政府批準(zhǔn)執(zhí)行的“GLONASS系統(tǒng)2002～2011年的發(fā)展計劃”和《2006～2015年航天發(fā)展規(guī)劃》，主要目標(biāo)就是成功地開發(fā)、有效地應(yīng)用GLONASS系統(tǒng)，保證國家、社會和經(jīng)濟的發(fā)展，保障國家安全；通過保證為俄羅斯和全球用戶提供高質(zhì)量的服務(wù)，保持俄羅斯在衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的先進地位。

　　在經(jīng)費支持方面，由于充分認(rèn)識到導(dǎo)航衛(wèi)星系統(tǒng)的重要性，近年俄政府對GLONASS的撥款也逐年增長：2006年撥款1.7億美元（47.2億盧布）；2007年撥款3.6億美元（98.8億盧布），另外2007年已經(jīng)額外撥出18億盧布，以確保2008～2009年發(fā)射GLONASS衛(wèi)星；2008年9月俄羅斯總理普京簽署指令，增加26億美元開發(fā)GLONASS系統(tǒng)。

　　1.借鑒美國GPS的管理體制，成立GLONASS項目部際協(xié)調(diào)委員會

　　一直以來，GLONASS系統(tǒng)的發(fā)展、運行與管理完全由俄羅斯軍方控制。1999年俄羅斯總統(tǒng)令與政府聲明發(fā)布后，為了保證和促進GLONASS系統(tǒng)的發(fā)展，俄羅斯借鑒美國GPS的管理體制，成立了由航天局、國防部、工業(yè)與能源部和運輸部組成的GLONASS項目部際協(xié)調(diào)委員會，下設(shè)秘書處。秘書處負責(zé)將委員會提出的問題匯總，并將相關(guān)問題提交給GLONASS顧問委員會。顧問委員會給出咨詢意見，目的是解決軍民兩用的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

　　各部門的職責(zé)與分工如下：

　　國防部：負責(zé)GLONASS系統(tǒng)的開發(fā)、運行和供政府部門使用的GLONASS用戶設(shè)備的開發(fā)。俄已任命了高級設(shè)計師尤里·烏里切夫為GLONASS衛(wèi)星與地面系統(tǒng)的總負責(zé)人。

　　俄羅斯航天局：協(xié)助GLONASS系統(tǒng)開發(fā)，負責(zé)GLONASS民用用戶業(yè)務(wù)的應(yīng)用與開發(fā)、GLONASS增強系統(tǒng)開發(fā)及GLONASS系統(tǒng)性能檢測與控制。同時負責(zé)導(dǎo)航定位領(lǐng)域的國際合作。

　　工業(yè)與能源部和運輸部：主要負責(zé)GLONASS民用部分的管理，參與GLONASS系統(tǒng)政策的制定及GLONASS部分用戶設(shè)備的開發(fā)。

　　其中，在GLONASS項目部際協(xié)調(diào)委員會中，聯(lián)邦航天局和國防部既是召集單位，又是GLONASS系統(tǒng)最重要的用戶。

　　2.GLONASS系統(tǒng)的總統(tǒng)令與政府聲明構(gòu)成GLONASS系統(tǒng)發(fā)展的政策基礎(chǔ)

　　近年來，俄政府高度重視GLONASS系統(tǒng)，并重申GLONASS系統(tǒng)政策。1999年俄羅斯關(guān)于GLONASS系統(tǒng)的總統(tǒng)令與政府聲明構(gòu)成了GLONASS以后發(fā)展的政策基礎(chǔ)，主要內(nèi)容如下：①確定GLONASS系統(tǒng)為軍民兩用空間設(shè)施，應(yīng)用于科學(xué)、社會經(jīng)濟目的以及俄羅斯聯(lián)邦防務(wù)安全領(lǐng)域；②GLONASS是俄羅斯國家戰(zhàn)略的重要組成部分；③GLONASS系統(tǒng)提供免費接入服務(wù)；④在俄羅斯領(lǐng)土內(nèi)，鼓勵使用GPS/GLONASS組合接收設(shè)備；⑤必須保證GLONASS與GPS及伽利略系統(tǒng)的兼容性與互操作性；⑥進入全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)的全球市場是GLONASS系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)。

　　另外，俄聯(lián)邦政府已宣布了GLONASS對民用開放的一系列政策，這意味著俄羅斯已將GLONASS系統(tǒng)推向國際合作的新水平。政策主要內(nèi)容包括：①俄羅斯軍方與民用部門共享GLONASS控制權(quán)，即授權(quán)建立一個軍民聯(lián)合集團對GLONASS系統(tǒng)進行控制、維護和應(yīng)用的協(xié)調(diào)。②容許外國公司在GLONASS系統(tǒng)中投資。③從2007年開始，取消所有民用精度限制，利用GLONASS確保精度和最大限度的商業(yè)化使用。④民用用戶可于2007年晚些時候使用GLONASS系統(tǒng)，國外客戶可于2009年開始使用。

　　三、歐洲伽利略系統(tǒng)的管理體制與策略

　　2002年3月，歐盟成員國正式啟動歐洲獨立自主的全球衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)——伽利略衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，系統(tǒng)計劃到2013年建成。伽利略計劃發(fā)展一直不夠順利，先是第一階段計劃超支，然后是參加國之間的利益分配問題及伽利略商業(yè)運作模式如何實現(xiàn)等問題，使得伽利略計劃滯后于計劃近6年，總投資也已從最初設(shè)想的30多億歐元增加到近50億歐元，投資方式也由初期的公私合伙經(jīng)營（PPP）方式改為目前由歐盟獨家投資。歐盟目前已全面接管伽利略的工作。

　　2008年4月，歐盟立法機構(gòu)歐洲議會通過伽利略計劃的最終部署方案，為伽利略的發(fā)展鋪平道路，標(biāo)志著為期6年的伽利略計劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段正式啟動。

　　在管理和運作模式方面，伽利略系統(tǒng)采取由歐盟監(jiān)管方式，早期研發(fā)和在軌驗證費用由歐盟和歐空局均攤，部署階段由歐盟獨家承擔(dān)所需經(jīng)費；未來系統(tǒng)運行管理由歐盟委托的私營企業(yè)團隊進行，但不承擔(dān)風(fēng)險。

　　各部門的職責(zé)如下：

　　歐盟和歐空局：伽利略系統(tǒng)的設(shè)計、研制和在軌鑒定階段由歐盟和歐空局共同負責(zé)，其中歐盟負責(zé)政治領(lǐng)域和高層次的任務(wù)需求，歐空局負責(zé)空間分系統(tǒng)及相關(guān)地面系統(tǒng)的確定、發(fā)展和在軌測試。同時，歐盟和歐空局作為伽利略監(jiān)管機構(gòu)的管理董事會和執(zhí)行委員會的成員，已承擔(dān)早期開發(fā)和在軌驗證階段所需費用的一半。2008年7月1日啟動了伽利略系統(tǒng)六大部分的采辦項目，歐盟下屬的歐委會負責(zé)項目管理與合同制定，歐空局負責(zé)采辦與設(shè)計。

　　伽利略監(jiān)管機構(gòu)（GSA）：它是未來伽利略的管理者。該機構(gòu)是只有歐洲人才能參與的實體，目前還沒有為非歐洲政府留任何席位，其部分原因是該機構(gòu)將管理伽利略的加密公共特許服務(wù)（PRS）。該業(yè)務(wù)只向歐洲政府開放，任何非歐洲政府不允許進入。伽利略監(jiān)管機構(gòu)于2006年底取代了伽利略計劃的第一任執(zhí)行者——伽利略聯(lián)合執(zhí)行體，后者已完成了使命。

　　伽利略特許經(jīng)營公司：該公司已于2007年3月26日正式成立，它要接受伽利略監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管。歐盟在伽利略系統(tǒng)啟動之初，確定成立伽利略特許經(jīng)營公司。它是在伽利略系統(tǒng)建設(shè)、部署、運行和應(yīng)用階段進行全面實施的運營商，也是歐洲8家特許經(jīng)營公司的母公司。但由于種種原因，歐盟與歐洲八大工業(yè)團隊關(guān)于20年特許經(jīng)營權(quán)最終協(xié)議的談判宣告破裂。不得已歐盟已于2007年5月10日開始接管了伽利略的全面工作，即歐盟目前全面負責(zé)本應(yīng)由伽利略特許經(jīng)營公司承擔(dān)的工作。未來伽利略系統(tǒng)建成后，歐盟可能會通過招標(biāo)的形式委托私營企業(yè)團隊進行系統(tǒng)的運行管理。

　　四、啟示與建議

　　綜合分析國外衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)的管理體制及政策，對我國正在發(fā)展的北斗導(dǎo)航衛(wèi)星系統(tǒng)工程具有重要的參考價值，尤其是對從北斗區(qū)域系統(tǒng)向全球系統(tǒng)的演變以及我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展具有重要參考價值。

　　1.制定我國頂層衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的長期發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)國家政策，確保系統(tǒng)長期穩(wěn)定運行

　　美國GPS的成功，在很大程度上得益于對GPS系統(tǒng)發(fā)展的國家頂層規(guī)劃以及相關(guān)政策的制定。因此，為了從政策法規(guī)上保障我國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)及其產(chǎn)業(yè)長期、穩(wěn)定和健康發(fā)展，應(yīng)從現(xiàn)在起著手研究具有中國特色的衛(wèi)星導(dǎo)航政策，并在時機成熟時制定和發(fā)布。

　　2.要有一個軍民結(jié)合、分工明確和職責(zé)分明的組織管理體系，并整合民用衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的管理

　　美國GPS計劃有一個統(tǒng)管全局的GPS辦公室，值得我們借鑒。而目前我國民用衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的行政管理部門多，職責(zé)分工不明確，影響了其健康有序地發(fā)展。因此，及時整合中國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的組織管理體制，建立民用主管部門、確立國際合作主管機構(gòu)已經(jīng)提上議事日程，并成為當(dāng)務(wù)之急。

　　3.要重視地面應(yīng)用系統(tǒng)的同步開發(fā)

　　美俄兩大系統(tǒng)從軍事、經(jīng)濟和社會效益上，形成鮮明對照，根源在于是否重視地面應(yīng)用。俄羅斯GLONASS系統(tǒng)目前的艱難處境雖然有多方面原因，但其中最重要的教訓(xùn)就是俄軍方長期以來只重視導(dǎo)航衛(wèi)星系統(tǒng)的研發(fā)和部署，很少有人關(guān)注系統(tǒng)建成后對國家經(jīng)濟的回報率。為此，建議我國北斗二代導(dǎo)航衛(wèi)星系統(tǒng)在建設(shè)空間段的同時，應(yīng)投入更多力量開展地面應(yīng)用系統(tǒng)的預(yù)先研發(fā)工作。